En Argentina hace más de 20 años tenemos Ley de Firma Digital: regula y brinda tanto seguridad como validez jurídica plena a cualquier documento firmado digital o electrónicamente.
Los bancos utilizan documentos digitales para celebrar contratos por préstamos y tarjetas de crédito sin usar un solo papel. El Estado Nacional, hace ya muchos años, implementó expedientes digitales, con lo cual casi la totalidad de documentos públicos nacionales son digitales.
En el banco de suplentes están los municipios: esperando ansiosos para entrar a la cancha.
Quién no trabajó nunca en la administración pública tal vez piense “los municipios no digitalizan porque no quieren”. Quienes sí estuvimos del otro lado del mostrador, sabemos que la realidad dista mucho de ser esa.
¿Por qué no se hace?
Los dos factores principales: miedo y desconocimiento.
Algo que muchas personas no saben es que hay varios cargos a nivel municipal que, ante un hipotético problema judicial o una multa, responden con su propio patrimonio; razón suficiente para pensarlo dos veces, ¿verdad?.
A esta receta le podríamos sumar dos ingredientes: existe poco conocimiento al respecto de cuál es el camino adecuado y hasta ahora de las 2.324 jurisdicciones que existen en Argentina cerca del 4% lo llevó a la práctica en su totalidad (es decir, digitalización plena sin uso de papel con expedientes digitales) según el último informe de Wai.
Si contamos los municipios que implementaron procesos digitales estamos hablando de un porcentaje mucho más alto (hoy el 80% cuenta con alguna iniciativa digital), pero la idea, en este análisis, es referirnos únicamente a expedientes digitales.
¿Cuál sería el camino para digitalizar?
Vamos a hacer un breve repaso de los conceptos más importantes a tener en cuenta a la hora de implementar expedientes digitales a nivel municipal:
1. Capacitar a los funcionarios: no nos referimos a capacitación sobre el uso de un sistema. Nos referimos a talleres que brinden un marco conceptual a los funcionarios firmantes: diferencias entre firma digital y electrónica, diferentes sistemas de expedientes digitales, experiencias de otras jurisdicciones, normativa vigente, etc.
2. Revisar la normativa en cada jurisdicción: no existe normativa alguna que impida el uso de documentos digitales; al contrario, existen normativas que equiparan el valor jurídico de lo digital con los viejos papeles con firma de puño y letra. Pero eso no significa que no haya que adaptar los procedimientos en cada jurisdicción porque cada caso tiene sus particularidades.
3. Apoyarse en especialistas con experiencia: no es necesario ser erudito en la materia; pero por más que tengas la mejor Secretaría de Legal y Técnica, la formación en este tema es muy específica y siempre es deseable contar con acompañamiento.
4. Elegir un sistema fácil de usar: cada día aparecen más sistemas en el mercado. El ecosistema govtech (tecnología para gobiernos) es cada vez mayor en nuestro país. La elección, además de darse por las funcionalidades del sistema, se debería dar por la facilidad de uso del mismo, ya que en los municipios conviven realidades muy heterogéneas en cuanto a formación y conocimiento de uso de sistemas. El sistema elegido debe garantizar su implementación de forma fácil por todo tipo de perfiles y considerar a la ciberseguridad como un factor clave.
En su momento, la única opción viable era GDE (un sistema que proveía el Estado Nacional). Hoy existen alternativas privadas como Govlink con su módulo de Expedientes Digitales.
¿Qué dicen los Tribunales de Cuentas?
En algunas jurisdicciones hay mucho temor al “que dirá” el Tribunal de Cuentas, a pesar de que ningún órgano contralor tiene la potestad para “prohibir” o “permitir” algo.
Los órganos de contralor tienen tres funciones principales:
1. Orientar (en materia de cumplimiento normativo)
2. Controlar (el cumplimiento normativo)
3. Sancionar o corregir (en casos de incumplimiento)
Pero también, más allá de lo que dicen las normas, es importante conocer sus preferencias en términos de auditoría: en líneas generales, la mayoría de los órganos de contralor, por ejemplo, tienen amplia preferencia por la Firma Digital en lugar de la Firma Electrónica.
¿Esto impide el uso de la Firma Electrónica? Para nada. De hecho, la Firma Electrónica está regulada por la misma Ley que la Digital (Ley N° 25.506), que le brinda validez plena a ambos mecanismos (con sus diferencias en términos jurídicos) y adhirieron todas las provincias argentinas como también CABA. Pero al tener la Firma Digital un marco de trazabilidad distinto, donde interviene una Autoridad Certificante, ante determinados documentos existe preferencia por la Digital.
Respecto a la auditoría externa (del Tribunal de Cuentas o cualquier otro organismo externo), el sistema de expedientes digitales elegido debe contar con una funcionalidad para tal fin, de tal manera que el organismo pueda auditar directamente sobre la herramienta original. Imprimir los expedientes y llevarlos impresos para su auditoría no es correcto porque se pierde trazabilidad. Además, en términos jurídicos las hojas impresas serían copias simples.
Otra sugerencia es que un proyecto de esta magnitud sea impulsado por los Concejos Deliberantes a través de una Ordenanza. ¿Es 100% necesario? No (salvo que exista otra norma que vaya en contra de la naturaleza del proyecto), pero sí es sumamente recomendable para darle legitimidad y marco normativo local a la implementación.
Además, es una forma de impulsar estos proyectos también desde el Poder Legislativo.
Expedientes digitales y transparencia
La transparencia en los gobiernos locales es una demanda cada vez mayor de la ciudadanía.
La existencia de un mecanismo digital de expedientes, en lugar del tradicional papel, garantiza un marco de trazabilidad e integridad que es imposible (o casi inviable) que el papel pueda tener.
Esto no hace sólo referencia a la inviolabilidad de los documentos (ya que un documento digital modificado pierde efecto inmediato y no se puede validar), sino también da lugar a nuevos mecanismos de control y planificación: por ejemplo, obtener estadísticas sobre tipos de expedientes, detectar expedientes “cajoneados” y más.
¿Por qué es importante digitalizar?
Los expedientes en papel, que durante décadas fueron considerados sinónimo de formalidad y seguridad, hoy resultan cada vez menos eficaces para garantizar principios básicos del procedimiento administrativo. El foliado manual y el archivo físico dificultan la trazabilidad real de las actuaciones: páginas que se extravían, documentos que se traspapelan o errores en la numeración que terminan afectando la integridad del expediente. Lo que la Ley de Procedimiento exige como un registro claro, continuo y ordenado, en la práctica se convierte en un sistema vulnerable al desorden y a la pérdida de información.
Además, el derecho de los ciudadanos a tomar vista de su expediente y obtener copias se vuelve cada vez más difícil de cumplir en un entorno de papel. Requiere traslados, tiempos de espera y la manipulación física de documentos que pueden deteriorarse o desaparecer. El acceso limitado conspira contra la transparencia y la igualdad de oportunidades, especialmente en municipios con recursos humanos y técnicos reducidos. Lejos de asegurar los principios de publicidad y debido proceso que impone la normativa, hoy día el expediente en papel termina convirtiéndose en una barrera para ejercer derechos.
¿Realmente se puede eliminar el papel en su totalidad?
Vamos a dar la respuesta corta: si, pero algunos se deben resguardar.
Los documentos generados de forma digital (es decir, aquellos generados digitalmente desde su origen) no es necesario imprimirlos. Si los imprimimos, ese papel pasa a ser automáticamente una copia simple, ya que el documento original es digital.
En contrapartida, los documentos que originalmente se generaron en formato papel y luego fueron digitalizados, en muchos casos deben resguardarse de acuerdo a diferentes normativas (por ejemplo, 10 años para documentos fiscales o incluso más cantidad de años cuando exista una razón genuina o cuando tengan valor histórico).
Una decisión política
La pregunta no es si los municipios deben digitalizar sus expedientes, sino cuánto más tiempo podemos permitirnos seguir trabajando con un modelo que atrasa, encarece y debilita la transparencia. El papel cumplió su rol durante años y fue lo mejor que tuvimos en su momento. Pero la tecnología avanzó y tenemos mejores herramientas disponibles: ahora la decisión es 100% política.
